嘉定区江桥镇，沪郊，城市化进程的“福”射之地。去年初，伴随四万亿的经济刺激计划，京沪高铁、沪杭专客、沪宁城际、京沪高铁动车段，四大铁路专项“组团”来到这里。一面，基建拆迁狠狠烧钱，另一面，配套资金迟迟未拨，捉襟见肘的镇政府“铤而走险”，以京沪高铁之名，借贷20亿元，舒缓财政困难。审计署认为，这是违规挪用专款，江桥方面则以“被逼无奈”自卫。那么，20亿风波掀开的究竟是怎样的制度漏洞？

　　5年前，江桥西郊依旧闭塞。村庄零落、厂房凌乱，唯有一条华江路纵贯南北，引来外面世界的新鲜空气。随后，老城拆迁，新城建设，城市化的进程开始上演。大浦东在东，大虹桥在西，这两片区域由延安路连接，将成为承载上海经济的两翼。江桥西郊被规划为上海的西北翼。

　　当江桥的工地变得热火朝天，拆迁的砾灰漫天飞扬时，“京沪高铁”于去年初姗姗来迟。这条交通大动脉是四万亿经济刺激计划的重要组成部分之一，意义重大。但对江桥镇来说，最实际的意义便是更大规模的拆迁:涉及12个村、1109户农民、160多家企业，共4000亩土地。而沪杭专客、沪宁城际、京沪高铁动车段等铁路专项“组团”流经江桥，再度扩展了当地的拆迁规模。

　　江桥的故事就从这里开始。

　　20亿巨贷

　　当“京沪高铁”项目落地，各地的审计工作亦陆续启动。审计署深圳特派办的负责人告诉时代周报记者，作为国家重点项目，高铁资金实行“专款专用”，也就是，专项账户中不能有额外资金进入，也不能有款项随意流出。

　　然而，京沪高铁上海段的账户里却突然流进了20亿元，入口为光大银行嘉定支行和华夏银行嘉定支行。其中，13.2亿元的大项以“拆迁费用”之名流向江桥镇红光村等11个村委会的账户。继续追踪，审计人员发现，11户资金又先后汇入两个账户:上海江桥城市建设投资有限公司(江桥城投)和上海江桥资产经营有限公司(江桥资产)。

　　经时代周报记者查证，两家公司都是不同程度的国字号，并在同一幢楼里办公。工商资料显示，江桥城投成立于2003年3月，江桥资产成立于1997年2月，注册资金分别为1亿元和4.08亿元，而法人代表均为瞿荣国。其中，江桥资产是百分百的国资单位，而江桥城投实为政府融资平台，投资方包括江桥资产、上海江桥建设开发有限公司、上海封浜房地产经营公司等国字号，出资比例占80%。

　　3月17日，一份《审计移送处理书》意外曝光，江桥镇被推向风口浪尖。文件显示，上述两家由镇政府掌舵的国企，将高铁专项资金分几笔挪为他用:包括支付江桥万达项目的土地前期开发2.344337亿元，针对水产品养殖基地的动迁款2.1070亿元，慧创商务中心及市政配套项目工程款4271万元，以及出借大连万达集团股份有限公司1亿元。

　　对此，审计方面以“违反《贷款通则》和《土地管理法》”为由，将此运作明确定性为“挪用专款”，但审计移送的处理手法在中国人民大学金融与证券研究所研究员应展宇看来，却有手下留情之嫌。他认为，既然违规，就应该出具处理意见书，并公开通报。但事实上，相关信息在一段时间内都处于封闭状态。这是否说明江桥“挪用案”已被变相许可?

　　融资之困

　　其实，早在京沪高铁进镇前，江桥已是一片沸腾的工地。近年来，城市化的脚步助推着上海“大虹桥”的构想。在这个规划板块中，江桥镇东起外环线，西至嘉金高速，从沪宁高速以南，延伸至苏州河北的1296万平方米都被纳入其中，涉及幸福村、沙河村、五四、华江等8个村庄。

　　面对史无前例的发展机遇，江桥承担的拆迁、融资压力亦“史无前例”。由于镇财政能力有限，重担便落至江桥城投肩上。作为政府的融资平台，该企业主要依靠重大政府项目向银行贷款，再从土地收储中分红，用于还贷。

　　“老城拆迁、新城建设等项目已让融资负重。而京沪高铁、沪宁城际等一批重大基建项目敲定后，钱未进账，拆迁先行。这些资金缺口都需要我们想办法填补。”江桥城投的一位工作人员告诉记者。在应展宇看来，让江桥彻底陷入资金周转困境的一大症结在于重大项目配套资金拨发的滞后性。他感慨道，“高铁的前期准备需要极大的投入，征地工作应提前完成。但没有资金保障，如何提前?”

　　在国家和本地项目的双面夹击下，江桥镇领导班子深思熟虑后，决定利用京沪高铁的名义，向银行贷款，舒缓财政困难。离奇的桥段是，由于时间逼紧，江桥方面能够向银行提供的申请材料只有部分的京沪高铁项目批文以及上海市区政府的相关会议纪要。在银行未见土地征收手续、拆迁许可等文件的情况下，江桥城投不仅成功从两家银行获贷，而且额度高达20亿元。

　　应展宇研究员如是向记者还原了银行当时的逻辑:京沪高铁途经江桥已是板上钉钉，同时，它是国家重点项目，这两点就足以说服银行。因为，有京沪高铁下拨的资金作为还款保证，有审计署针对重点项目贷款的严格监控作为安全保证，银行需要承担的风险反而更小。

　　就这样，江桥城投的账户里辗转流入了两笔巨贷:15亿元和5亿元，还款期限分别为2年和1年。

　　流入楼市

　　巨贷的流向显示，大项用于支付拖欠的动迁房建设费用，其中包括两个动迁基地:“大宅风范城”和水产养殖基地。前者安置着五四、华江等村部中，因京沪高铁、旧城改造等项目而拆迁的当地居民。如果这些用途还情有可原，那么，最受争议的就是出借1亿元给大连万达，用于竞买江桥万达项目的土地使用权。

　　依据上海房地局的资料，万达竞买的是2008年上海最大的一幅招拍挂。地块为“嘉定区江桥镇黄家花园路东侧、金沙江西路南侧地块”(江桥地块)，总面积23.8万平方米，出让18.6万平方米，规划用途为商业、商务办公及居住用地。最终，万达集团以9.9213亿元的低价中标，其中1亿元为江桥城投的借款。

　　据易居中国分析师付琦回忆，那是2008年11月，正值金融危机和楼市淡季，能用10亿元闲钱拿地的企业并不多，而在这些企业中，愿意在那个时机拿地的企业更不多。这些因素促成万达集团成为江桥地块的唯一竞买者，低价成交亦毫无悬念。

　　事实上，江桥地块所处的金沙江路沿线，当时在售楼盘均价大多在1万元/平方米以上，而万达中标的楼面地价仅为2400元/平方米，充裕的盈利空间无疑是江桥镇奉送的厚礼。但值得深究的是，江桥示好的动机是什么?

　　从目前来看，这与开发中的江桥万达广场紧密相关。去年11月，继五角场万达广场和周浦万达广场之后，大连万达在江桥投建了第三个也是最大的万达广场。这个所谓的大型城市综合体将被打造成上海西区最重要的商业地标，并助力江桥在“大虹桥”机遇下实现结构升级。

　　上海社科院房地产研究中心研究员顾建发告诉时代周报记者，从城区经济考量，万达项目对江桥而言，至关重要。而从财政角度，有预估称，它至少能带来7个亿的税收。与之相较，1个亿的借款无异于打开金门的一把钥匙。

　　3月6日，在全国人大三次会议的记者会上，国家发展和改革委员会主任张平厉言道，四万亿的投资计划中，没有一分钱进入了房地产市场。江桥镇的操作无非结实地给出了一记耳光。对此，国家财政部财政科学研究所所长贾康告诉时代周报记者，为了确保国家重大项目资金能够专款专用，对应的制度建设已刻不容缓。

　　江桥的出路

　　3月8日，上海银监局发布针对地方融资平台的整顿公告，要求在沪银行、金融机构重新评估对地方政府的放贷，“对不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲散的贷款，要下决心采取多种措施，尽早回收。”显然，20亿元挪用款当在回收之列。

　　江桥城投的一位工作人员向记者证实，公司确有14.8亿元贷款未归还，时间期限为4月底之前。依据目前情形，江桥城投归还信贷资金能力有余，因为受“大虹桥”规划的影响，周边楼盘均有“喜人涨势”。但问题是，收拢资金的时间不足。

　　2月23日，嘉定区政府召开会议，决定利用其他项目再向银行融资，归还“挪用”的京沪高铁专项贷款。在应展宇研究员看来，这等同于拆东墙补西墙，或者是“连环”挪用的开端。此外，今年的总体信贷较去年收紧，而且，20亿元挪用案的影响犹存，希望帮助江桥城投缓解燃眉之急的银行更多只能是心有余而力不足。

　　事实上，此前，江桥城投曾以高架路段“嘉闵高架”之名要求放贷，但银行以“相关文件不齐全”挡回。这似乎说明江桥镇的资金周转将愈加困难。对此，应展宇指出，贷款不是融资的唯一选择，发放债券等方法均可获得资金。但值得一提的是，高铁的前期投入应由国家财政拨款，建设过程，更应有长期的资金保证，如果这条通道畅通无阻，地方政府就不会有“被逼挪用”的可乘之机。